基于翻建加建模式的城市更新不动产登记对策研究

摘要：通过对原房屋进行翻建、加建，一方面，可以防范化解居住风险、切实保护房屋产权人生命财产安全；另一方面，采用翻建加建模式的城市更新一般不影响他人的现有权益。翻建加建模式逐渐成为一种重要的城市更新方式，本文立足城市更新中翻建加建模式的不动产登记，探究登记过程中的可能存在的一系列问题，提出对应的解决思路，并基于已有案例，分析实践中的操作路径，为其他城市和地区提供参考。

关键词：城市更新、不动产登记、翻建加建、“三原”原则

随着我国城市化进程的深入，我国城市发展重心逐渐从增量建设向存量改造转移，城市更新作为城市建设的新模式，已在各地有所运用。有别于传统的房地产开发项目登记思路，以城市更新方式进行的城市建设项目，在登记过程中会遇到诸多复杂棘手的问题，不动产登记问题日益突出。一方面，《民法典》物权篇对不动产物权的设立、变更、消灭提出了登记要求，另一方面，权利人为保护不动产物权不受侵害、保障自身合法权益，对不动产也提出了登记需求。为妥善推进城市更新工作，南京市政府和主管部门相继出台了《南京市城市更新试点实施方案》《开展居住类地段城市更新的指导意见》《南京市城市更新办法》等政策文件，但具有针对性的登记路径和解决办法尚不清晰。

在城市更新中，国有土地中的私房、“老破小”中出现的危房，有星星点点零散分布的特点，难以适用大范围的棚改征收政策，为防范化解居住风险、切实保护房屋产权人生命财产安全，采用翻建加建模式对小范围特定建筑进行更新是最适合的方式。翻建是指对原有房屋进行拆除，按原址、原面积、原高度进行重新建设；加建是指在翻建的基础上，为了满足居民基本居住需求，解决居住面积过小、厨房卫生间等功能区缺失或者不全等问题，可以适当的增加生活功能区的建筑面积，用以改善居住条件。

在城市更新过程中，不动产登记是城市更新的必要结果，如何有序地进行不动产登记是一个重要而困难的问题。随着十四五规划将城市更新列为未来城市建设的新方向，各城市在城市更新的不动产登记方面开展了一系列的研究。

北京市在《北京市城市更新条例》中有相关规定，城市更新实施主体通常根据项目类型确定，单一物业权利人可自行确定实施主体，多个物业权利人经协商一致后共同确定实施主体，权属关系复杂、无法协商一致时可以由城区人民政府依法采取招标等方式确定实施主体。北京市在桦皮厂胡同8号楼危旧楼改建项目中，由20位业主作为产权主体，授权实施主体进行项目管理与建设，采取“先注销后首次、一户一首次”的产权登记方式，保证原业主对房屋享有的物权。常熟支塘镇林园路工业区更新项目中，多个权利主体通过对土地进行归并的方式形成共用宗，按独立实施城市更新的方式办理相关规划建设手续，最终多个权利主体共同作为申请人申请不动产首次登记，之后通过约定对房屋建筑面积进行析产，各权利人按照原登记土地面积和约定分割的建筑面积办理不动产登记。

北京、常熟在翻建加建城市更新的不动产登记工作上进行了积极的探索和一定的实践，南京在市政府和主管部门的推动下，在城市更新不动产登记方面取得了一定的成果，已完成虎踞北路、小西湖片区等不动产登记工作，为实现城市更新不动产登记工作指南奠定基础。

在翻建加建模式中，建筑物从被拆除到重建，一是从权利客体来看，建筑物经历了拆除到批准重新建设，建筑物所有权亦经历了“从有到无”、“从无到有”的变化过程，虽然物整体遵循“三原”原则，但随着空间、功能的优化以及改善生活环境的需要，建筑物的建筑面积可能存在一定程度的变化，原权利人所拥有空间也可能存在一定程度的变化；二是国有建设用地使用权虽然整体未变，但各权利人拥有国有建设用地使用权份额会存在一定程度的变化，房屋拆除前，各权利人按建筑面积拥有相应份额的国有建设用地使用权；房屋拆除后，依然是原有权利人共有相应的国有建设用地使用权面积；房屋建成后，各权利人按建成后的建筑面积拥有相应份额的国有建设用地使用权面积，这一过程中伴随着权利再分配的问题，需进行深入研究。

在城市更新中，权利客体的变化会直接导致权利人享有的物权内容发生改变，一是建筑物“从有到无”时，权利人享有的国有建设用地使用权及房屋所有权变为国有建设用地使用权，二是建筑物“从无到有”时，国有建设用地使用权再变为国有建设用地使用权及房屋所有权，要形成切实可行的翻建加建模式下的不动产登记路径，就需对两次权利的变化进行深入研究。

（1）国有建设用地使用权登记

在房屋所有权灭失方面，部分城市采用注销登记的方式对房屋所有权进行灭失。在不动产统一登记的大背景下，不动产既包含土地、海域，也包含房屋、林木等定着物，采用注销登记会误将应保留的国有建设用地使用权一并注销，而采用变更登记的方式，恰与《不动产登记暂行条例实施细则》中“不动产的坐落、界址、用途、面积等状况变更”的变更登记情形相适应，既保留了权利人的土地使用权利，又灭失了产权登记信息，一举两得。

在国有建设用地使用权共有方面，房屋拆除后，全体权利人仍以共有的方式对国有建设用地享有使用权。根据《民法典》第二百九十七条规定，不动产或者动产可以由两个以上组织、个人共有。共有包括按份共有和共同共有。第二百九十八条规定，按份共有人对共有的不动产或者动产按照其份额享有所有权。第二百九十九条规定，共同共有人对共有的不动产或者动产共同享有所有权。在房屋拆除前，所有权利人基于产权建筑面积对国有建设用地按照分摊份额享有使用权，属于按份共有，在房屋拆除后不动产权利变更为国有建设用地使用权时，产权建筑面积作为按份共有的计算基础已不存在，对于国有建设用地使用权的按份共有方式难以实现。在《居住类地段城市更新规划土地实施细则》中提到，对原登记的宗地范围内拆除重建的：由宗地内的原权利人共同委托代理人，在房屋拆除后，持相关城市更新的批准文件，申请变更登记（由国有建设用地使用权及房屋所有权变更为国有建设用地使用权登记），土地使用权可约定为共同共有或按建成后房屋的建筑面积比例按份共有。此文中的国有建设用地使用权是基于未来房屋建成后的按份共有，未建成房屋的建筑面积存在不确定性和未知性，难以支撑国有建设用地使用权按份共有的登记方式。所以，此时国有建设用地使用权按共同共有处置更为恰当。

（2）国有建设用地使用权及房屋所有权登记

翻建后的房屋，其不动产单元权属界线、建筑面积、竣工年代等自然状况已发生变化，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十四条规定：不动产首次登记，是指不动产权利第一次登记。未办理不动产首次登记的，不得办理不动产其他类型登记，但法律、行政法规另有规定的除外。所以，新建成的房屋需先行办理首次登记。

对于单产权房屋，可以由原权利人直接申请国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记，将不动产权登记至原权利人名下。例如秦淮区马道街39号私人住宅翻建项目，该房屋由权利人委托多元主体组成的五方协商平台负责设计施工改造，经批准给与原产权面积不超10%的建筑面积奖励。项目建成并完成验收后，权利人根据权属证书、规划许可证及附图、规划核实合格书、房产实测成果等资料申请国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记，将不动产登记给原权利人。

对于多产权房屋，由于国有建设用地使用权是全体权利人共有，需先登记至全体权利人名下。原权利人自行翻建改造的城市更新项目，经市政府批准和各行政主管部门审批确认后，可认定原权利人仍对新建房屋享有国有建设用地使用权及房屋所有权，在首次登记完成后，原全部权利人可以根据析产协议等资料，以析产的形式申请变更登记，将改建后房产登记至每个权利人名下。

虎踞北路4号5幢城市更新项目是典型的多产权人翻建项目，该建筑为住宅小区中的一幢，经26位全体权利人共同商议，自愿采取原址、原面积、原高度的方式对危房进行翻建，26位权利人共同委托下关房产经营有限公司代办手续、管理项目。项目建成后，下关房产经营有限公司根据规划许可证及附图、房产实测成果等必要材料申请国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记，登记权利人为26位全体权利人，再根据各权利人签字确认的委托书、原不动产权属证书等资料，通过析产，将权利变更登记至各权利人名下。该项目为南京首个多产权人自筹自建的危房翻建项目，为产权办理提供了实践经验。

经过对现有法律法规的深入研究，结合已经完成不动产登记的项目和正在推进的峨嵋岭10号、毛家苑23号、司背后2号等危房翻建项目，总结出以下权利演变流程，如图1所示。

在过去“大拆大建”的城市改造模式中，许多传统街区和建筑被拆除，原住居民被迫迁出，空间形态和社区结构被颠覆。而翻建加建模式的城市微更新更加注重居民意愿，逐步渐进的策略给予居民更多自主选择的权利，自主协商的方式让居民生活诉求得以满足。本文立足于翻建加建城市更新方式，从不动产登记角度研究翻建加建城市更新项目登记对策，从已登记的城市更新项目中吸取经验，为城市更新中不动产登记流程标注化提供理论支撑。