中国开发区撤并潮：动因、实践与转型路径调研报告
中国开发区撤并潮：动因、实践与转型路径调研报告
近年来，中国多地掀起了一场以“瘦身强体”为核心的开发区撤并整合浪潮。这场改革并非简单的数量缩减，而是对开发区发展模式的一次系统性重塑。本报告基于辽宁、重庆、江苏等多地的实践案例，深入分析了开发区撤并的背景动因、具体举措与实施成效，并提出了推动发区高质量发展的政策建议。核心数据显示，辽宁省在2025年至2026年初累计撤并21个省级经开区，精简率达22.8%；重庆市园区数量从
06家压减至50家，压减幅度高达53%。这场“减法”改革旨在破解开发区布局分散、产业同质、体制僵化等积弊，推动资源要素向优质园区集中，标志着中国开发区发展从“数量扩张”向“质量效益”的根本性转变。
01 背景与动因：从“遍地开花”到“精准瘦身”
开发区作为改革开放的“试验田”和区域经济增长极，曾为中国工业化、城镇化注入强劲动力。然而，经过数十年的发展，部分开发区逐渐偏离设立初衷，陷入“重数量、轻质量”的路径依赖。其积弊主要体现在三个方面：
1.布局分散与产业同质化
许多地区陷入“一县一区”甚至“一县多区”的误区，导致土地、资金、人才等要素资源被严重稀释。例如，辽宁省原有92家省级经开区，分布过密，且多数集中在装备制造、化工等传统赛道，缺乏差异化定位，形成同质化恶性竞争。
2.体制僵化与功能异化
部分开发区机构臃肿，承担了大量教育、民政、信访等社会管理职能，从“经济特区”演变为“第二政府”，核心的经济建设、产业招商职能被弱化。有基层干部坦言：“我们不仅要招商，有时连小学招生都要协调。”
3.发展低效与资源错配
一些园区“圈地不建、建而不用”，土地利用率低下；部分开发区财政入不敷出，成长性差，长期在考核中排名靠后，不仅未能成为增长引擎，反而成为地方财政的“包袱”。
面对高质量发展要求，传统的粗放式发展模式难以为继。改革从“选择题”变成了“必答题”。国家层面也持续推动开发区优化整合，商务部建立了国家级经开区的动态退出机制，酒泉、石嘴山经开区因连续考核垫底已被退出序列。
02 数据与案例：改革实践的深度与广度
1.整体数据：力度空前的“大手术”
辽宁省：自2025年上半年启动改革，至2026年3月，累计撤并21家省级经开区，总量从92家压减至71家，精简率达22.8%，涉及全省10个地市。改革后，全省82家省级以上经开区中，90.2%已完全剥离社会管理职能，内设机构平均精简13.3%，核心业务机构占比提升至83.1%。
重庆市：自2023年底打响园区改革攻坚战，园区数量从106家优化整合为50家，压减幅度达53%；管理机构由108个精简至48个，精简比例56%。改革盘活存量资产超920亿元。
其他省份：江苏、四川、福建等地也相继出台政策，明确推动“一县一区、一区多园”整合，建立低效园区退出机制。宁夏早在2018年就将33家开发区整合优化至22家。
2.典型案例：辽阳的“由4到1”与重庆的系统重塑
辽宁辽阳：“壮士断腕”式的整合
辽阳市原有辽阳、弓长岭、首山、灯塔4个省级经开区。改革前，空间布局“散而乱”、主导产业“弱而同”问题突出。例如，辽阳经开区与弓长岭经开区与所在行政区大面积重叠，首山经开区的产业分散在跨度达30公里的3个不同乡镇。经深入论证，辽阳市主动申请撤销其中3个，仅保留灯塔经开区进行重点优化提升。此举并非简单做减法，而是将全市优质资源集中到“刀刃”上，支持保留园区发挥主引擎作用。
重庆：市场化导向的系统性改革
重庆的改革不仅大幅压减园区数量，更注重提升市场化运营能力。改革后，园区运营公司管理运行成本平均下降约3%，累计压减运营公司法人近500家。同时，创新资本运作模式，支持园区发行债券、试点发行REITs（房地产投资信托基金），累计盘活存量资产超920亿元。这体现了从“政府主导”向“市场运作”的深刻转变。
浙江宁波与福建长泰：整合升级的成功范式
宁波经济技术开发区通过整合原宁波开发区、保税区、综合保税区等5个国家级园区，创新构建“一套班子、多块牌子”的管理体制，实现了政策协同与资源统筹，2025年前三季度多项经济指标表现强劲。福建漳州长泰经济开发区将原本分散的四个工业园区整合为一，构建“一区多园”格局，在省级开发区综合排名中大幅跃升，实现了从“单打独斗”到“握指成拳”的转变。
03 核心逻辑与成效分析：“破”与“立”的辩证法
本轮开发区撤并潮的核心逻辑，是以“破”促“立”，通过精准的“减法”换取高质量的“加法”。
1.“破”僵化体制，“立”专业机制
改革直指“管委会变街道办”的顽疾，大规模剥离社会事务，推动开发区回归“抓经济、促开放、引项目”的主责主业。同时，下放经济管理权限，完善绩效薪酬，激发内生动力。
2.“破”资源内耗，“立”集聚效应
撤销低效、同质化园区，打破行政壁垒，推动土地、资金、政策等要素向优势园区和主导产业集中，旨在培育具有竞争力的产业集群。
3.“破”路径依赖，“立”效益导向
明确以“成长性差、财政入不敷出、规划布局不合理、排名长期靠后”作为撤并红线，传递出以效益定高低、以质量论英雄的鲜明信号，倒逼发展模式转型。
初步成效已经显现。企业办事从“多头跑”变为“进一扇门”，营商环境得到优化。园区管理机构更加精简高效，能够更专注于经济发展和服务企业。更重要的是，改革重塑了地方发展观，打破了“开发区数量=政绩”的旧有认知，为全国破解同类难题提供了实践样本。
04 挑战与政策建议：
1.面临的主要挑战
历史遗留问题处置：撤并涉及资产债务清算、人员安置等复杂问题，需要稳妥的方案和足够的过渡期。
区域利益协调难度大：跨行政区域的园区整合，面临税收分成、GDP统计、政绩考核等利益协调难题。
防止“形式主义”整合：需警惕“纸面整合”、“牌子整合”，要真正实现规划、管理、产业的深度融合，产生“化学反应”。
后续发展动力培育：撤并低效园区只是第一步，如何培育保留园区的创新能力和产业竞争力，是更长期的考验。
2.政策建议
强化顶层设计与分类指导：国家层面应进一步完善开发区动态管理制度，细化优胜劣汰的标准和程序。鼓励各省因地制宜，不搞“一刀切”，对创新潜力大但暂时困难的园区给予转型支持期。
深化市场化改革与运营创新：大力推广“管委会+公司”模式，引入专业市场运营商。支持符合条件的开发运营企业上市、发行债券，探索基础设施REITs等融资模式，提升园区市场化、专业化运营水平。
推动“化学融合”而非“物理合并”：整合不能止于机构合并，要着力推动规划统一、产业协同、政策共享、服务一体。借鉴江苏京口经开区“区街一体、统分结合”的经验，实现经济发展与社会治理的有机统一。
构建以质量效益为核心的评价体系：改革考核“指挥棒”，弱化GDP、固定资产投资等规模指标，强化亩均税收、研发投入强度、单位能耗增加值、产业集聚度等质量效益指标，并加大考核结果的应用力度。
完善退出保障与转型支持机制：建立规范的园区退出程序，妥善处置债务和人员。设立产业转型引导基金，支持被撤并园区所在地盘活存量土地和资产，向城市功能区或其他产业方向转型。
05 结 论
中国开发区的撤并潮，是经济发展进入新常态后，对过去粗放增长模式的深刻反思与主动纠偏。它标志着开发区的发展逻辑正在从追求“数量规模”转向注重“质量效益”，从“政策洼地”转向“制度创新高地”。辽宁、重庆等地的实践表明，这场“刀刃向内”的改革虽然阵痛难免，但却是破除体制障碍、优化资源配置、激发内生动力的必要之举。
未来，开发区的竞争力将不再取决于数量的多寡，而在于其产业生态的活力、创新能力的强弱以及营商环境的优劣。撤并整合只是起点，更深层次的体制机制创新、发展动能转换任重道远。唯有坚持市场化改革方向，持续推动开发区回归经济本源、聚焦主责主业，才能使其在构建现代化产业体系、推动高质量发展中继续发挥不可替代的“主引擎”作用。
