新城中村改造：迈向内涵式发展的战略转型与模式创新
新城中村改造：迈向内涵式发展的战略转型与模式创新
进入“十四五”末期，中国的城镇化进程已从大规模增量建设全面转向存量提质改造与增量结构调整并重的新阶段。作为城市更新的核心内容与扩大内需的重要抓手，城中村改造被赋予了前所未有的战略高度。它不再仅仅是改善居住条件的民生工程，更是推动城市发展方式转变、构建新发展格局、实现高质量发展的关键引擎。展望即将开启的“十五五”时期，这项工作将更深刻地与宏观经济调控、产业升级、治理现代化等国家战略目标相耦合，其推进模式、技术路径和金融机制也正经历着一场深刻的系统性重构。
当前，城中村改造已成为一项全国性、系统性的城市发展行动。住房和城乡建设部的数据显示，2024年，城中村改造的政策支持范围已扩大至全国300多个地级城市，全年实施项目达1863个。这一规模预示着行业已进入常态化、制度化的推进轨道。尤其是在超大特大城市，由于历史欠账多、人口承载量大，改造需求更为迫切。据专家估算，仅在全国35个大城市中，需要改造的城中村住房就约有170万套，市场潜力巨大。
行业的战略定位已发生根本性转变。中央明确要求，城中村改造要助力城市实现“结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升”，打造宜居、韧性、智慧城市。这意味着改造的目标是综合性的：既要补齐安全、环境、配套等传统短板，也要为科技创新、产业升级、文化传承提供新的空间载体。例如，武汉市在其“五改四好”城市更新战略中，就将城中村改造与老旧厂区、街区改造统筹推进，旨在通过空间重构全面支撑其建设国家科技创新中心等“五个中心”的战略定位。
图表：武汉市“五改四好”城市更新战略框架
推动这一转变的核心驱动力，是“有效市场”与“有为政府”相结合的原则。政府的主导作用体现在规划引领、公益优先和制度保障上。全国首部地方性法规《广州市城中村改造条例》的实践表明，通过立法明确“安置先行”、保障公益性设施配建、构建“1+N+X”政策体系，能为改造设定清晰的公共价值基线。而市场的力量则被期待在资金筹集、开发建设、产业运营等方面发挥效率优势。二者的协同，旨在破解以往项目推进中“改不动、改不好”以及“有需求、无模式、缺资金”的核心困境。
在中央政策支持和地方强力推动下，城中村改造的投资与建设规模持续扩大，并呈现出显著的区域性提速特征。地方政府正通过创新机制，全力打通项目落地的“最后一公里”。
以改革先锋广东省广州市为例，其推进力度和投资规模具有标杆意义。“十四五”期间，仅增城区一区的城市更新固定资产投资累计就超过800亿元。2025年以来，广州多个区按下改造“加速键”：海珠区新中轴片区两大安置房项目快速启动，总建筑面积约29万平方米；黄埔区更是呈现“井喷”之势，2025年上半年新开工安置房23439套，接近全市开工总量的60%，并且单次集中开工了涵盖八个村的近8000套安置房。庞大的资金需求催生了金融创新，黄埔区新模式项目已累计获得717亿元城中村改造专项借款额度，为项目推进提供了关键的血液。
图表：广州市城中村改造关键进程与典型案例（2023-2025）
数据来源：广州市人民政府官网、广州市规划和自然资源局、中投产业研究院整理
在推进过程中，各地基于自身资源禀赋和现实约束，探索出多元化的实施路径，主要可分为三类：
拆除新建式（全面改造）：适用于安全隐患突出、空间格局严重失衡的片区。其核心挑战在于资金平衡与公共利益保障。广州普遍采用“政府主导、安置先行”模式，通过指挥部机制并联审批，极大压缩周期，并将不低于10%的住宅用地用于建设保障性住房，确保公益性。上海浦东新区在新场镇项目中，则创新运用“党建联盟+指挥部+项目公司”组织模式和“开新数智”三维数据库系统，高效、精准地完成了645产居民的签约清盘工作。
整治提升式（微改造）：适用于建筑结构尚好、风貌特色突出或拆除成本过高的片区，强调“绣花功夫”和民生导向。东莞市南城街道袁屋边社区是典型代表。面对流动人口占八成的现实，其改造不搞大拆大建，而是紧扣群众提出的“环境旧、空间乱、停车难、设施缺”四大痛点，通过改造主干道、活化8大公共空间、整治44栋建筑外立面等13个“小而美”的项目，显著提升了社区品质与人气，实现了本地居民与外来人口的共生共荣。
拆整结合与产城融合式：这是当前最受推崇、最能体现发展导向的模式。它不单纯追求居住环境改善，而是将低效空间再利用与产业升级紧密结合。广州增城区的两个标杆项目极具说服力：上境村镇工业集聚区项目，将788亩“低小散”的旧厂房，聚焦于智能网联汽车产业链，改造为现代化产业园，预计达产后年产值和税收将较改造前提升约60倍。碧潭村项目则在改善人居环境的同时，通过宅基地集约利用，腾挪出100亩产业用地，规划建设华南高端电子信息新材料产业园，实现了“以产促城、以城兴产”的良性循环。
随着改造从试点探索迈向全面铺开，可持续的商业模式和资金循环机制成为行业能否行稳致远的关键。当前的创新焦点正从“如何拆建”转向“如何持续运营与共赢”。
首先，金融创新是破解资金瓶颈的核心。除政策性银行专项借款外，吸引社会资本参与需要更丰富的金融工具。学界与业界共识在于，必须针对不同模式设计差异化方案。对于重资产、拆除新建类项目，需探索项目收益债、REITs（房地产投资信托基金）等，让长期稳定运营的收益能够资本化。对于整治提升或自主更新类项目，则面临更大挑战。由于产权分散、缺乏抵押物，“二房东”模式融资难度大、成本高。我们建议，可借鉴美国FHA203（k）更新贷款的经验，设计面向个人业主的“激励型改造贷款”，并推动构建“业主投资+专业机构委托管理”的机制，使业主能依托资产获得融资，从被动收租者变为改造的主动投资者。
图表：城中村改造项目分类与差异化金融解决方案矩阵
其次，利益共享机制是激发内生动力的基础。清华大学五道口金融学院的相关研究指出，未来模式应探索“居民自治、市场参与、政策保障”的多元共治。这意味着，需要让原住民、村集体共享长期发展红利，而非一次性补偿。例如，可以通过集体经营性建设用地入市、物业长期入股分红、提供就业岗位等方式，将村民利益与项目长期运营绩效绑定。广州在条例中强调保障村民权益和公众参与，正是这种理念的体现。
图表：可持续城中村改造的多元共治与资金循环生态图
最后，政策与法规的精准配套是系统工程的保障。这包括：明晰各类土地（特别是集体建设用地）的转换路径和权益；明确城中村项目经营权的法律地位，使其能够进行抵押融资；细化财政、税收的激励措施，对用于保障性租赁住房的消防、安全等公益性投入，考虑纳入政策性资金支持范围。
技术赋能正在深刻改变城中村改造的作业方式，从“汗水建造”走向“智慧建造”，从“经验治理”走向“数据治理”。
以模块化集成建筑（MiC）为代表的装配式技术，是建设环节的革命。广东省已率先将广州市列为首批模块化建筑试点城市，明确要求城中村改造安置房项目按照不低于开工面积的15%落实模块化建筑，且比例逐年递增，目标是到2030年全面应用。这项政策的背后，是显著的综合效益：以上海市徐汇区全国规模最大的模块化城市更新项目为例，采用混凝土MiC技术后，实现了“像造汽车一样造房子”，减少了70%的现场用工量和75%的建筑废弃物，施工现场噪音粉尘污染大幅降低，且通过工厂化精装修，可节省超过3个月的工期。这不仅是对“安置先行”政策的速度响应，其带来的高精度、高得房率和优良的隔音保温性能，也直接提升了“好房子”的居住品质。
以BIM（建筑信息模型）和数字孪生为代表的数字化技术，是管理与治理环节的升级。上海浦东新区在征收签约中使用的“开新数智”系统，构建了“一户一档一坐标”的三维立体数据库，将复杂的产权关系、补偿方案可视化，使决策从“经验判断”转向“数据驱动”，极大提升了工作效率与透明度。广州在推广模块化建筑时，也同步强调构建基于BIM的一体化设计平台和数智化供应链平台，旨在实现全产业链的协同。此外，智能家居、建筑机器人等技术的融合应用，正在为建成后的社区注入“智慧”内核。
图表：数字化技术赋能城中村改造全流程协同图
五、前景展望：面向“十五五”的内涵式发展之路
展望“十五五”，城中村改造行业将步入一个更强调系统性、内涵性和可持续性的新发展阶段。其前景将与国家宏观经济走势、新型城镇化战略深度绑定。
从规模上看，行业将在政策支持下保持可观体量。住房城乡建设部已明确2025年将继续扩大改造规模。专家分析，以每年新增实施100万套改造估算，仅货币化安置一项就能直接带动约2亿平方米的商品房去化，并拉动数千亿规模的建安投资，对稳定房地产市场和扩大有效投资具有双重意义。
从内涵上看，“融合”与“提升”将成为主题词。一是与保障性住房体系的融合，通过配建保障性租赁住房、探索“租购同权”，为新市民、青年人提供可负担的宜居选择，这将是“十五五”期间完善住房体系的重要举措。二是与产业升级的融合，如同广州增城、武汉的实践所示，改造必须为实体经济、科技创新预留空间，推动“产城人”向“人城产”的高级形态演进。三是与历史文脉、生态绿色的融合，避免“千村一面”，在更新中保留城市记忆、推广绿色建筑，提升城市软实力和韧性。
从挑战上看，核心议题是如何构建一个政府、市场、社会多方共赢，经济、社会、环境效益均衡的长期生态。这要求各方摒弃短期的“开发思维”，树立长期的“运营思维”。对政府而言，角色应从“主导一切”向“规划师、规则制定者和公共服务提供者”转变。对企业而言，需从追求快速周转的开发商，转型为擅长长期运营、产业导入和社区服务的城市运营商。对金融机构而言，则需开发出更多适配城市更新长周期、稳收益特点的金融产品。
总而言之，当前的城中村改造已远非简单的旧房换新房，它是一场关于城市空间再生产、功能再配置、利益再分配和治理再优化的深刻变革。在“十五五”高质量发展的总体要求下，成功的改造项目，必将是一个能够实现民生改善、产业勃兴、文化赓续、财政可持续和社区善治的复杂系统工程，为中国式现代化的城市篇章写下最生动的注脚。